人大代表谈北京“治霾”法规：罚款的自由裁量权过大

代表们正在投票表决《北京市大气污染防治条例》 摄影/记者 郝羿

697名市人大代表投票，659人赞成。昨日上午，市十四届人大二次会议高票表决通过《北京市大气污染防治条例》，明确今年3月1日起正式施行。

《北京市人民代表大会代表建议、批评和意见办理条例》、《北京市实施<中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法>办法》也表决通过，两项法规自公布之日起施行。

人代会期间经过两次审议，大气污染防治条例共对超过50个条文进行了111处修改，首次将“减少机动车怠速和低速行驶造成的污染”纳入立法，进一步明确政府在防治机动车污染方面的主导性责任。

市人大法制委员会建议，政府应抓紧研究制定相关配套文件或配套措施，如：总量控制制度、排污许可制度、排污交易试点、举报制度、政府责任考核评价制度等，制定完善餐饮油烟污染排放标准，完善行政执法自由裁量权规范，并按要求尽早划定本区域禁止露天烧烤的范围等。

不过，针对代表要求的增加“按日计罚”，增加禁止燃放烟花爆竹、禁止在公共场所吸烟等意见，市人大法制委员会认为，考虑到这些建议中，有的超出了地方立法权限，有的属于国务院管理范围，有的已经制定或者正在研究制定法规，所以未对条例做相应修改。

重点

关键词：怠速行驶

条例新增“减少机动车怠速和低速行驶造成污染”的表述。所谓怠速，是指车辆处于驻车状态启动发动机，发动机稳定运转的最低转速。也就是只要点火，汽车就处于怠速状态。而汽车在行驶过程中不给油,发动机的转数还维持在怠速的阶段就是怠速行驶。

市环保局曾有一项测算，一辆国2标准的小汽车，每秒钟排放的一氧化碳约为11毫克，碳氢化物3.7毫克，氮氧化物0.3毫克，怠速3分钟排出的污染物为2.7克，如果全市有10万辆国2标准的汽车，每天怠速3分钟以上会排出各种污染物270公斤，一年将近100吨。这些污染物都是低空排放，对人体健康造成直接危害。

关键词：防治扬尘

条例的罚则中增加一条，达到40条。

为防治扬尘污染，针对运输垃圾、渣土、砂石、土方等散装、流体物料的车辆，应当使用具有市政市容主管部门核发的准运证，安装卫星定位系统，密闭运输。

违反上述规定，由城市管理综合执法部门责令改正，处五百元以上三千元以下罚款。

关键词：排放总控

条例在加大政府公开力度方面有所修改，鼓励社会监督。比如，确定并公布排污费征收事项和征收标准；针对污染大气环境行为，市政府应向社会公开举报电话、网址等。

此外，针对全市排放总量控制的目标，条例明确规定，并应每年向社会公布；市环境保护行政主管部门应当向社会公布汽车污染物检测机构名单。

释疑

1.自由裁量权是否过大？

有代表提出，法律责任中对罚款规定了一至十倍的幅度，自由裁量权过大。法制委员会认为，由于社会情况复杂，法规一般都赋予执法机关一定的执法裁量权，设定一至十倍的罚款幅度。

但同时，有必要建议政府抓紧制定配套的执法具体规定，注意根据不同违法行为的危害程度，区分自然人和法人等不同情况，合理确定处罚数额，并设定严格的程序，杜绝人情执法和滥用自由裁量权的现象。

2.罚款数额是否不够高？

有代表提出，罚款数额不够高，建议提高处罚额度。法制委员会认为，由于国家立法法、行政处罚法明确规定了地方设立行政处罚的权限，按照维护法制统一的原则，地方性法规对国家大气污染防治法中已经规定的处罚数额，不宜突破。同时，条例中专门规定了加倍处罚制度，对受到罚款、没收等行政处罚两次以上的，还恶意继续违法的，可以实行加倍处罚。

3.停车3分钟未熄火为何不设罚则？

多位代表针对条例第74条“在学校等特定地段，停车三分钟以上时应当熄灭发动机”，是否需要设定处罚，提出不同意见。有人认为，为了推行停车熄火制度，提高制度的威慑力，应当增加相关处罚；有人则认为，本条重在提倡、引导公众自觉遵守，主动践行环保驾驶，没必要设定处罚。

法制委员会经过慎重研究，认为停车熄火作为防治机动车污染的一项措施，关系到全市560多万辆机动车主的行为规范。此前的2013年10月24日，法制委员会专门召开立法听证会，会上9位陈述人对是否设定处罚也提出了截然相反的观点，未形成共识。

对此，法制委员会综合代表、听证会等多方面意见，认为针对停车熄火设定处罚，存在着执法主体难确定、现场取证较困难等实际问题，难以执行到位，为了维护法律的严肃性和权威性，建议不设处罚。（记者 李天际）

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